行政審批的難點(diǎn)在建設項目?！稗k不完的手續、蓋不完的章、跑不完的路”，這一建設項目行政審批“萬(wàn)里長(cháng)征”的難題如何破解，是近年來(lái)全國各地著(zhù)力探索和研究的問(wèn)題。目前，一顆印章管審批、代辦服務(wù)、聯(lián)審聯(lián)批、多規合一、多評合一、云上審批、最多跑一次、辦事不見(jiàn)面等改革舉措應運而生。蘭州市政務(wù)服務(wù)中心在工作實(shí)踐中，圍繞習近平總書(shū)記“馬上就辦”的效能建設重要論述和“堅決破除體制機制障礙，形成一個(gè)同市場(chǎng)完全對接、充滿(mǎn)內在活力的體制機制”的指示，探索出了符合本土實(shí)際的做法——實(shí)施“模塊化”審批。將建設工程項目開(kāi)工前審批環(huán)節由以前的111個(gè)減少為48個(gè)，壓減57％；審批要件由927個(gè)減少到616個(gè)，減少33.5%；開(kāi)工前審批時(shí)限由以前的232個(gè)工作日壓減到最短72個(gè)工作日，減少69％。
一、“模塊化”審批的主要內容
針對建設項目行政審批涉及部門(mén)多、程序雜、周期長(cháng)的實(shí)際，蘭州市按照“車(chē)間式管理流水線(xiàn)作業(yè)”思路，采取“能并則并、并串結合”的辦法，對建設工程項目審批流程進(jìn)行矩陣式、共享式最優(yōu)化排列組合，將所有流程整合為“項目立項、土地利用、規劃報建、施工許可、竣工驗收”五大模塊。每個(gè)模塊的審批協(xié)調實(shí)行牽頭部門(mén)負責制。一是項目立項模塊。以發(fā)改部門(mén)的審批、核準、備案為主節點(diǎn)，集成了交通影響評價(jià)、規劃選址意見(jiàn)、土地預審意見(jiàn)、環(huán)境影響評價(jià)、社會(huì )穩定風(fēng)險評估、節能審查、征占用林地審批、防洪影響評價(jià)、水土保持方案等9個(gè)部門(mén)的17個(gè)審批事項。按照投資主體不同，細分為政府投資項目審批流程、企業(yè)投資項目核準流程、企業(yè)投資備案項目劃撥用地流程、企業(yè)投資備案項目公開(kāi)出讓用地流程等4類(lèi)流程。該模塊由市發(fā)改委牽頭，完成時(shí)限為13-30個(gè)工作日。二是土地利用模塊。以土地審批為主節點(diǎn)，集成了建設用地規劃許可證、國有建設用地使用權劃撥、建設用地規劃條件等4個(gè)部門(mén)的6個(gè)審批事項。按照土地供應方式不同，細分為國有建設用地使用權劃撥流程、協(xié)議出讓用地流程、公開(kāi)出讓用地流程等3類(lèi)流程。該模板由市土地局牽頭，完成時(shí)限為13-33個(gè)工作日。三是規劃報建模塊。以建設工程規劃許可證為主節點(diǎn)，集成了需采暖建設項目供熱方案核準、建設工程消防設計核準、人防工程抗力設防審核、地震安全性評價(jià)和抗震設防要求確認等7個(gè)部門(mén)的10個(gè)審批事項。該模塊由市規劃局牽頭，完成時(shí)限為21個(gè)工作日。四是施工許可模塊。以施工許可證核發(fā)為主節點(diǎn)，集成了初步設計審查核準、施工圖設計審查合格備案、商品房預售許可證核發(fā)、建設項目安全設施設計審查、地下空間兼顧人防要求審批、防雷裝置設計審核等11個(gè)部門(mén)的29個(gè)事項。該模塊由市建設局牽頭，完成時(shí)限為45個(gè)工作日。五是竣工驗收模塊。以竣工驗收備案為主節點(diǎn)，集成了竣工結算備案、民用建筑節能認定、防雷裝置竣工驗收、建筑工程消防驗收、建設工程竣工規劃驗收、人防竣工專(zhuān)項驗收等11個(gè)部門(mén)的17個(gè)事項。該模塊由市建設局牽頭，完成時(shí)限為個(gè)30工作日。
二、審批“模塊”的整合組建過(guò)程
審批“模塊”整合組建要素包括相關(guān)部門(mén)審批職能、相關(guān)審批事項、相關(guān)審批責任人等。如何有效整合，產(chǎn)生最大效益，我們認為首先要放在一個(gè)平臺上，其次要對事項進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，再次進(jìn)行標準化建設。為此，審批“模塊”整合組建過(guò)程包括三部分。一是將審批職能進(jìn)行歸并整合。在市政務(wù)服務(wù)中心加掛市行政審批服務(wù)局的牌子，“兩塊牌子、一套人馬”，強化審批的統籌服務(wù)職能。政務(wù)服務(wù)中心（行政審批服務(wù)局）負責做好組織、協(xié)調、督促、落實(shí)工作，如聯(lián)合輔導、集中會(huì )商、聯(lián)合勘驗、聯(lián)審聯(lián)批等。各部門(mén)結合實(shí)際入駐：審批事項重要、任務(wù)集中的部門(mén)由分管領(lǐng)導帶隊入駐、集中辦理，如發(fā)改、規劃、國土、建設、環(huán)保等10個(gè)部門(mén)；審批事項較多、任務(wù)較重的部門(mén)，自行組建行政審批處，整建制入駐、全權在政務(wù)服務(wù)中心辦理，如人防、消防、安監、交通、城管等16個(gè)部門(mén)；行政審批事項較少、任務(wù)較輕的部門(mén)，派專(zhuān)人設立專(zhuān)門(mén)窗口，現場(chǎng)接辦。目前，全市33個(gè)部門(mén)、242項行政審批和政務(wù)服務(wù)事項進(jìn)駐市政務(wù)服務(wù)中心，實(shí)現同臺辦理、集中審批。二是對建設項目審批和服務(wù)事項進(jìn)行梳理分類(lèi)。蘭州市就建設項目涉及到的106個(gè)審批和服務(wù)事項，從對土地、環(huán)境等資源開(kāi)發(fā)利用和生產(chǎn)生活、社會(huì )穩定等方面的社會(huì )影響力，進(jìn)行系統的比較分析研究。一方面，按照直接影響和間接影響兩個(gè)層次，將建設項目審批事項劃分為主審批事項（順序性審批事項）和輔助審批事項（同步辦理審批事項）。主審批事項為直接影響事項，主要集中在發(fā)改、國土、建設、規劃、環(huán)保、交通、維穩等部門(mén)，包括土地供應、建設規劃、交通影響、環(huán)境影響、社會(huì )穩定等35個(gè)事項。輔助審批事項為間接影響事項，主要集中在生態(tài)、水務(wù)、人防、地震、安監等部門(mén)，包括林地占用、河道管理、職業(yè)病危害、地震安全等44個(gè)事項。另一方面，將可行性研究報告、環(huán)境影響報告、防汛評價(jià)報告、水土保持方案、規劃條件技術(shù)審查等27個(gè)專(zhuān)家評審類(lèi)中介服務(wù)事項從行政審批事項中剝離出來(lái)，通過(guò)規范中介評審機構，引進(jìn)公平競爭機制等方式，簡(jiǎn)化手續，加快辦理。三是開(kāi)展標準化建設。嚴格對照國家標準委發(fā)布的《政務(wù)服務(wù)中心運行規范》等7項國家標準和ISO9001國際質(zhì)量管理體系認證標準，建立“3+X”服務(wù)體系（“3”代表窗口服務(wù)一線(xiàn)、后臺審批一線(xiàn)、上門(mén)對接一線(xiàn)，“X”為群眾需求），通過(guò)優(yōu)化細化服務(wù)職能、規范設置服務(wù)窗口、動(dòng)態(tài)管理服務(wù)事項、全面公開(kāi)服務(wù)內容等舉措，打造“標準化服務(wù)工廠(chǎng)”，促進(jìn)了運行機制由“經(jīng)驗型”向“標準型”轉變，基本實(shí)現了崗位責任無(wú)縫對接、管理過(guò)程科學(xué)控制、服務(wù)流程精簡(jiǎn)規范、審批服務(wù)高效便捷。
三、“模塊化”審批的實(shí)施步驟
在具體實(shí)踐中，我們主要分以下三個(gè)步驟實(shí)施“模塊化”審批。一是上門(mén)輔導，組織“授課”。在項目實(shí)施前，對建設性質(zhì)類(lèi)似的棚戶(hù)區改造等項目，在市政務(wù)服務(wù)中心舉辦集中培訓班，采取專(zhuān)題講座、互動(dòng)研討、案例分析等多種形式，由各窗口首席代表講解政策法規、報件要求和審批流程等。對軌道交通等基礎設施項目和招商引資等重大項目，由市政務(wù)服務(wù)中心組織各審批部門(mén)上門(mén)對接、現場(chǎng)指導，為項目單位送上“審批政策包”，進(jìn)行“面對面”、“手把手”輔導。通過(guò)集中培訓和上門(mén)輔導，確保項目依法依規，杜絕帶病項目進(jìn)入審批程序，避免項目單位多花錢(qián)、審批部門(mén)難協(xié)調等現象發(fā)生。二是聯(lián)合勘驗，現場(chǎng)“開(kāi)方”。針對各部門(mén)作出審批結論前需要分頭看現場(chǎng)，企業(yè)疲于應付的問(wèn)題，由市政務(wù)服務(wù)中心統一組織相關(guān)部門(mén)，聯(lián)合勘驗現場(chǎng)，相互溝通，相互監督，現場(chǎng)答復，做出結論或開(kāi)出完善“處方”。三是提前預審，同臺“會(huì )診”。對項目單位的全部申報要件，由審批模塊牽頭窗口組織其他相關(guān)窗口、勘察設計和項目單位，對要件和方案從法規要求、文件格式、填報內容是否齊全、是否合規、是否真實(shí)進(jìn)行同臺預先審核。對申報要件和方案存在問(wèn)題的項目，現場(chǎng)提出修改完善意見(jiàn)；對材料提交齊全且符合法定要求的，確定牽頭部門(mén)、受理單位、審批權限和時(shí)限，統一登記后，分送相關(guān)窗口承辦，進(jìn)入審批程序。
四、“模塊化”審批中產(chǎn)生的堵點(diǎn)及疏通辦法
“模塊化”審批辦法的制定是依法依規作出的，是為“健康”項目搭建的快速通道，如同敷設的自來(lái)水管道是通清潔用水的，而在現實(shí)中報批的項目許多都是“帶病”的，有些還是“疑難雜癥”，好比在自來(lái)水管道中摻入進(jìn)了“泥沙”、“棉紗”、“磚塊”，使流水線(xiàn)不能正常通水，形成了難以疏通的“卡點(diǎn)”、“堵點(diǎn)”。主要有這么幾類(lèi)：一是要件不全。約占70%。主要是部分項目單位對審批所需個(gè)別要件未按法律規定進(jìn)行提供和完善。二是方案不優(yōu)。約占4%。主要是由于信息不對稱(chēng)，部分項目建設單位在制定方案時(shí)，未能考慮周全，顧此失彼，出現方案明顯不符規劃、法規等情況。通過(guò)方案優(yōu)化，可解決類(lèi)似問(wèn)題。三是用地指標不足、資金不到位。約占21%。四是違法違規。約占5%。主要是部分項目屬于違法違規建設項目，根本無(wú)法進(jìn)入行政審批程序。以上四類(lèi)，在“模塊化”審批中，對要件不全的，要求項目單位盡快提供；對方案不優(yōu)的，由各相關(guān)單位開(kāi)出“藥方”，指導盡快優(yōu)化；對用地指標不足、資金不到位的，督促項目單位積極爭取協(xié)調；對違法違規的勸其退出審批。
在具體疏通這些“堵點(diǎn)”、“痛點(diǎn)”和“難點(diǎn)”上，我們從頂層改革設計考慮，基于問(wèn)題解決難易程度，實(shí)行分層協(xié)調機制。一是重大事項市級層面集體決定。涉及到城市總體規劃建設、產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟發(fā)展、社會(huì )穩定等重大事項，由市級層面通過(guò)召開(kāi)市政府常務(wù)會(huì )、規委會(huì )、規委會(huì )專(zhuān)題會(huì )議、棚改指揮部會(huì )議等會(huì )議集體作出決定。二是一般事項政務(wù)服務(wù)中心協(xié)調疏通。對審批過(guò)程中方案設計有瑕疵、部門(mén)之間溝通不暢通等問(wèn)題，由政務(wù)服務(wù)中心牽頭組織相關(guān)部門(mén)召開(kāi)協(xié)調會(huì )議，共同研究疏通。三是簡(jiǎn)單事項窗口直接審批。充分發(fā)揮部門(mén)窗口職能，80%以上的建設類(lèi)項目審批事項，均由部門(mén)窗口首席代表或工作人員直接審批，改變了部門(mén)窗口“只受理、不審批”甚至屬于“收發(fā)室”的狀況。對停車(chē)設施、鍋爐房以及維修改造等簡(jiǎn)單類(lèi)項目，采取聯(lián)審聯(lián)批“會(huì )簽單”形式，由窗口工作人員聯(lián)合勘驗、現場(chǎng)審批，最大限度簡(jiǎn)化審批環(huán)節，解決以往“小項目、大審批”的問(wèn)題。
近期，我們以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指引，圍繞落實(shí)黨的十九大精神，認真研判改革形勢，深入挖掘問(wèn)題根源，切實(shí)分析核心癥結，在建設項目“模塊化”審批基礎上，正在研究起草蘭州市深化“放管服”改革提質(zhì)增效的“1+14”一攬子政策，包括1個(gè)總體意見(jiàn)和簡(jiǎn)單類(lèi)項目行政審批、深化網(wǎng)上審批、整合行政審批資源和多評合一、多圖會(huì )審、聯(lián)合驗收、聯(lián)審聯(lián)批、電子證照、行政審批容錯免責等14個(gè)工作辦法，進(jìn)一步優(yōu)化審批流程，切實(shí)為企業(yè)投資“松綁”、為群眾辦事“解絆”、為市場(chǎng)主體“騰位”，打造更加優(yōu)質(zhì)的行政審批和政務(wù)服務(wù)環(huán)境。